Автор: Юлиан Христов

Юлиан Христов е специалист по темите на сигурността и отбраната, с 15-годишен опит в журналистиката, бакалавър по българска филология и магистър в областта на сигурността.
–––––––––––––––––––––––––

На 11 март президентът Румен Радев сезира Конституционния съд относно статута на Бюрото за защита, което е под контрола на главния прокурор. Структурата бързо набра популярност като лично охранително звено на Иван Гешев и вече гастролира в поредица от публични акции, една от които е „тарашенето“ на президентството миналата пролет. Разширяването на правомощията на тази структура и навлизането ѝ в територията на други власти, провокира дебати, а очевидно и вниманието на държавния глава.

За някои тенденциозни, действията на президента все пак до голяма степен са последователни – поне на пръв поглед се вписват в инициираните от него дебати, свързани с промени в Конституцията, част от които касаят реформата в съдебната власт и в частност – недосегаемия главен прокурор. От друга страна, поставен в контекста на цялостната визия за конструкцията на службите за сигурност, проблемът около тяхната непрозрачност и стремежът към услугване на властта (вместо в интерес на националната сигурност и обществото като цялост) сякаш продължава да не бъде системно поставян. Случва се обратното – вместо да бъде постоянен обект на анализ и дискусия темата за „черните дупки“ в сигурността излиза наяве спорадично, от (политическа) кампания на (политическа) кампания. Както е и в случая с реакцията на държавния глава по отношение на Бюрото за защита. А и няма как да бъде другояче, защото у нас театърът на политическите действия нерядко се разиграва и на сцената на спецслужбите.

Случаят със статута на Бюрото за защита обаче е симптоматична, част е от един общ сюжет, разкриващ донякъде генезиса на концептуално сбърканата политика за сигурност – в частност, управлението на службите. Проблем, заровен още първите дни на демокрацията.

С отминаването на еуфорията след 10 ноември 1989 г. и в условията на конституционни реформи, новите управленци се сблъскват с проблем: какво се случва със заварените институции, които са създадени по силата на старата конституция от 1971 г. (Живковската); кой може да ги разформирова или преструктурира – правителството или Народното събрание?

Буквално два месеца преди да бъде заличен с промените в старата конституция, Държавният съвет (постоянен висш държавен орган по времето на комунистическото управление) издава два указа. С тях* бившето Пето управление – УБО (Управление за безопасност и охрана), както и Първо главно управление на Държавна сигурност, са разформировани и по силата на чл. 93, т. 16 от конституцията** се появяват две нови спецслужби – Служба за охрана и Национална разузнавателна служба (НРС). Указите са подписани от председателя на Държавния съвет Петър Младенов, който заедно с Андрей Луканов и армейския генерал Добри Джуров, е един от основните двигатели в процеса за свалянето на Тодор Живков от власт.

Това че „реформата“ е направена в последния възможен момент преди Държавният съвет да бъде заличен от българския правен мир издава опит за укрепване на позициите на комунистическата партия дори и в случай на изпадане от властта.

Това, което се случва при последвалата редакция на конституцията април 1990 г., а особено и след приемането на изцяло новата и сега действаща конституция през юли 1991 г., е неяснота за статута на подобни заварени структури, а в случая с двете служби дори блокира възможността за реформирането им.

Близо 3 години след създаването на двете нови служби правителството на Любен Беров се обръща към Конституционния съд с питане относно статута на заварените ведомства без ранг на министерство (какъвто имат и Службата за охрана и НРС), тъй като те не са предвидени в новата Конституция на България. Поводът за това питане до Конституционния съд са нароилите се по времето на тоталитарната власт комитети, които продължават да функционират и след 1989 г. и дублират функции с министерствата, имат раздут щат от чиновници, тежат на опразнената хазна, генерират корупционен товар…

С две свои решения по две подобни по тематика дела – к.д. № 18/1993 г. и к.д. №3/1994 г., Конституционният съд приема, че правомощие на Министерския съвет е да се разпорежда с тези  заварени институции от типа „ведомство без ранг на министерство“. Важно за случая с двете новосформирани служби обаче е второто решение на КС, в което се конкретизира, че правителството не може със свой акт да се разпорежда (да създава, преструктурира или закрива) структури, свързани с националната сигурност и изпълнението на бюджета:

„Конституционният съд приема, че в някои особено важни сфери на управлението възможността на Министерския съвет да създава административни органи търпи ограничения поради естеството на съответната административна дейност. Така например Министерският съвет не може да създава самостоятелни административни структури с функции по опазването на обществения ред, националната сигурност и изпълнението на бюджета, които да са извън съответните министерства. Важността на административната дейност в такива области налага тя да се извършва изцяло в рамките на органи, предвидени от Конституцията или създадени от Народното събрание“, се посочва в него.

Към момента на това тълкуване на Конституцията обаче – 7 юли 1994 г., на практика вече съществуват правителствени актове по отношение на НСО и НРС. Излиза, че те (решенията на правителството, бел. ред.) са в противоречие с Конституцията.

На 30 май 1991 г. е прието Постановление № 101*** „за определяне на основните функции и задачи на Националната служба за охрана при председателя (президента)“. Този акт може да бъде разглеждан като преструктуриране и дори създаване на изцяло ново ведомство.

Ето защо: Според указа на Държавния съвет за създаването на Службата за охрана от 2 февруари 1990 г., тя е „при Държавния съвет“, има статут на „самостоятелно управление при Държавния съвет на Народна република България и на централно управление при Министерството на външните работи“. Също така тя е ведомство без ранг на министерство. С постановлението една година по-късно вече статутът ѝ е променен – тя е „при председателя (президента) на Република България“, вече е „национална“ и е юридическо лице на бюджетна издръжка. Издигната е до ранг на министерство.

Вторият правителствен акт, който е от изключителна важност за работата на службата – нейният правилник, е приет с Постановление № 151 от 5 август 1992 г.**** в условията на изцяло нова Конституция. По същество това е основополагащ за службата документ, с него се отменя предходното правителствено постановление и се прави ново преструктуриране – НСО вече е „при президента на Република България“, тя е определена като „специализиран военизиран държавен орган“ (без да е обяснено какво точно означава това), отменят се поредица от предходни актове, които регламентират стопанисването на резиденции.

Излиза, че в условията на нов основен закон и променено в институционално отношение държавно управление, при съществуващи конституционни ограничения, правителството все пак създава ведомство с „функция по опазването на обществения ред, националната сигурност…“. Действие, което по-късно с цитираното горе решение Конституционният съд посочва, като противоречащо на основния закон.

Подобна е картината и с НРС. На 5 февруари 1990 г., три дни след издаването на Указа за Службата за охрана, е издаден указ 152 за създаване на НРС. На 4 ноември 1991 година (вече в условията на изцяло нова конституция) е издадено постановление №216 на МС за регламентиране на някои специфични дейности на НРС. Издадено е на основание чл. 105, ал. 2 от новата КРБ, според който: „Министерският съвет осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на Въоръжените сили“.

Изключително важно е да се направи уточнението, че според действащия към тогавашния момент Закон за всеобщата военна служба в (Народна) Република България, двете служби не са част в състава на Въоръжените сили. Така че подобно основание за издаването на това постановление изглежда не на мястото си.

В случая с НРС правителството създава втора структура с функции по опазването на националната сигурност, в разрез с Конституцията.

Ето защо: В указа на Държавния съвет за НРС е посочено, че тя е при Държавния съвет, който определя нейните функции, задачи и структура. В постановлението на правителството обаче е посочено просто, че тя е юридическо лице на бюджетна издръжка. С други думи статутът ѝ е да не е „при“ никого, т.е. тя е с изцяло нов статут, нова служба. На всичкото отгоре не е посочено дали е военизирана или не, както това изрично е уточнено първоначално за НСО (в рамките на Държавна сигурност, както Първо главно, така и Пето управление са били военизирани).

Тази „безтегловност“ на двете служби (за разлика от тях по това време Национална служба сигурност, правоприемник на Второ главно управление на ДС, е уредена в закона за МВР, т.е. с акт на Народното събрание, точно както препоръчва КС) продължава още близо година и половина. Тъй като службите си нямат свои закони, съвсем неволно и не заради решенията на Конституционния съд, те са вмъкнати в Закона за отбраната и Въоръжените сили на Република България*****. Там двете служби вече имат статут на част от въоръжените сили, откъдето обаче са извадени през 2002 г., но официално им е присъден статут на министерства.

Всъщност тази „техника“ за вкарването на службите в закон в движение би трябвало също да бъде обект на анализ, защото с него те единствено са „присвоили“ правото си да бъдат военизирани (не е ясно защо, тъй като те са имали такъв статут в рамките на Държавна сигурност, но дори и към днешна дата не е обоснована необходимостта от това те да продължат да бъдат милитализирани институции) и служителите в тях да имат права и задължения на военните в армията. На практика това е направено преди всичко, за да може да се приравни социалният статус на двете служби и служителите им към този в армията. Нищо обаче не се променя по отношение на предхождащите в това отношение нормативни актове, т.е., тяхното „конструиране“ в противоречие с Конституцията си остава.

Едва през 2015 г. беше направен опит за поправка на пропуските в сектора с „пакет“ закони за службите. Само че и с това фрагментацията на сектора не само че не спря, но и продължи. Въпреки че беше изработен „рамков“ закон за функционирането на системата за национална сигурност, той на практика не спомогна по никакъв начин за правилната „реконструкция“ на службите. Така например ДАР (бившата НРС) окончателно бе девоенизирана, но НСО остана „под пагон“, без това да бъде обосновано и мотивирано. По този начин, макар вече и в унисон с конституционните разпоредби, бе създадена нова паравоенна структура, паралелна на армията и със служители, които са военни, но без да бъдат назначавани на военна служба – инерция от модела на структуриране на службите у нас непосредствено след Освобождението, както и в годините на комунистическия режим и тоталитарното управление.

Описаната накратко и без изчерпателност ситуация показва, че подобна визионерска немощ и   структуриране по инерция на системата за национална сигурност продължава и днес. Практикуването на политика на „ослушването“, на игнорирането, незачитането, неразбирането (умишлено или не), пропускането, нормотворческата неграмотност, арогантност и незаинтересованост по определени теми, е белег на българския преход и на поколения български политици.

Това изпъква до голяма степен и от случая с Бюрото за охрана.

Темата за структурирането на службите ще продължи да бъде актуална, докато не бъдат изчистени концептуално нормативните актове, по които те работят. Вместо това виждаме подмятане на идеи за това към кого трябва да бъде една или друга служба, какъв да бъде бюджетът и как да бъде решен проблемът с кадровото им обезкървяване, но не се задават въпроси и не се търсят решения за тяхната ефективност, необходимостта от съществуването им под една или друга форма, съществуването им изобщо, тяхното място, значение и интеграция.

Вместо това, както и в други сфери, тук наблюдаваме нещо като ремонт на ремонта, закърпване на покрива до следващия дъжд.

Това е причината и темата за службите да продължи да бъде важна дотолкова, доколкото завършването на реформите в тях ще е един от сигурните маркери за приключването на прехода. Това означава на концептуално, академично, професионално и политическо ниво да бъде представена визия за архитектурата на системата за национална сигурност, която да следва времевия хоризонт на стратегиите и концепциите за национална сигурност, с възможност за преглед и актуализация (не ремонт) на нормативната уредба с добрите и ефективни практики, за ефикасност и адекватност на определяните задачи и политики.

Докато това не се случи, и за службите, и за прехода ще се говори в минало несвършено време.

–––––––––––––––––––––––––––

* Указ № 145 от 2 февруари 1990 г. и Указ № 152 от 5 февруари 1990 г.

** [Държавният съвет] Създава и закрива ведомства без ранг на министерства и назначава и освобождава от длъжност техните ръководители, ДВ. бр. 39 от 18 Май 1971 г.

*** ДВ., бр. 45, 7 юни 1991 г.

**** ДВ, бр. 66, 14 август 1992 г.

***** ЗОВСРБ, ДВ, брой 112, 27.12.1995 г. (извънреден), влязъл в сила през февруари 1996 г.

Хареса ли ви тази статия? Подкрепете Юлиан Христов в Patreon!